Rahmenverträge sind ein häufig verwendetes Instrument im öffentlichen Beschaffungswesen, um einen langfristigen Bedarf zu decken und dabei Flexibilität und wirtschaftliche Effizienz zu gewährleisten. Die Flexibilität hat aber ihre Grenzen. Denn auch Rahmenverträge müssen einen gewissen Rahmen aufweisen, ansonsten Anbieterinnen nicht wirtschaftlich kalkulieren und offerieren können. 

Gemäß Art. 25 IVöB bieten Rahmenverträge die Möglichkeit, Leistungen, die über einen bestimmten Zeitraum benötigt werden, als Gesamtpaket auszuschreiben. In Bereichen wie Reinigung und Wartung, Personalverleih, Dienstleistungen, Lieferung von Verbrauchsmaterialien oder Hardware-Produkten sind Rahmenverträge ein oft gesehenes Instrument, um einen grösseren, aber noch nicht genau bekannten, Bedarf über eine längere Vertragsdauer auszuschreiben.

Bedingungen klar, Volumen und Zeitpunkt noch nicht

In einem Rahmenvertrag werden die allgemeinen Bedingungen und dabei oft bereits die (Einheits-)Preise festgelegt, die für sämtliche zukünftige Einzelabrufe oder Bestellungen gelten. In der betreffenden Ausschreibung wird somit nicht ein abschliessend bestimmtes Leistungsvolumen ausgeschrieben, sondern ein Produkt oder eine Dienstleistung, bei welchen bereits die Vertragsbedingungen wie technische Anforderungen, Interventionszeiten, Qualität, etc. vorgegeben werden, die genauen Mengen und Bedarfszeitpunkte jedoch noch nicht abschliessend definiert sind. Diese Flexibilität ermöglicht es den Vergabestellen, während der Vertragslaufzeit schnell und ohne zusätzliche Ausschreibungen auf die festgelegten Konditionen zurückzugreifen und je nach Bedarf Bestellungen/Abrufe vornehmen zu können.

Rahmenverträge bieten den Vorteil, dass sie wirtschaftliche Effizienz fördern, Abhängigkeiten von einem einzelnen Anbieter vermeiden und Versorgungsengpässe verhindern können. Die Vergabestellen können dabei entweder einen einzigen Anbieter oder – aus zureichenden Gründen – mehrere Anbieter auswählen. Dies wird in Art. 25 Abs. 4 und 5 IVöB geregelt, wobei die Vergabestellen die Kriterien für die Auswahl und die Bedingungen für die Einzelabrufe festlegen. Inhalt und Umfang der Einzelverträge, die auf einem Rahmenvertrag basieren, richten sich nach den im Rahmenvertrag festgelegten Bedingungen. Einzelverträge konkretisieren in der Regel nur noch Liefermengen, Termine und besondere kommerzielle Bedingungen wie Rabatte. Die Rahmenvertragsausschreibung ermöglicht es somit, die Preise und Vertragsbedingungen für die gesamte Laufzeit festzulegen und bedarfsweise effizient abzurufen.

Flexible Lösung – zu flexibel?

Rahmenverträge nach Art. 25 IVöB bieten eine flexible und wirtschaftliche Lösung für Beschaffungen. Aus (vertrags)-rechtlicher Sicht können solche Rahmenverträge aber sowohl für Anbieterinnen wie auch Vergabestelen zu Schwierigkeiten führen:

Unklare Mengen, unklare Kalkulationsgrundlagen?

Je nach Leistungsgegenstrand ist für die Erstellung einer Offerte bzw. die Kalkulation eines Einheitspreises die zu liefernde Menge/Stückzahl oder Leistungsintervall von entscheidender Bedeutung:

So kann z.B. ein Lieferant von Holzpellets für eine Gemeinde einen anderen Einheitspreis kalkulieren, wenn er weiss, dass er jeden Monat eine bestimmte Mindestmenge liefern kann, als wenn er die Bereitschaft aufrechterhalten muss, auf Abruf innert wenigen Tagen total unterschiedliche Mengen liefern zu können, ohne aber die Garantie einer Mindestmenge zu haben.

Für Anbieterinnen erfordert die Kalkulation bei einem sehr undefinierten und unspezifizierten Rahmenvertrag ein grosses Mass an Vorsicht. Doch nicht nur für Anbieterinnen kann ein sehr undefinierter bzw. weitgefasster Rahmenvertrag nachteilig sein. Kalkulieren die Anbieterinnen dieses Risiko der zu unbestimmten Mengen richtig ein, führt dies zu höheren Preisen (als notwendig) und damit einen Widerspruch zu Art. 2 IVöB, dem Zweckartikel der wirtschaftlichen Verwendung öffentlicher Mittel. Es kann auf den Beitrag https://www.submissionsrecht.ch/weshalb-das-ueberbinden-von-vertraglichen-risiken-an-anbieter-fuer-die-oeffentliche-hand-nicht-gratis-ist verwiesen werden. 

Somit stellt ein zu weit gefasster bzw. zu wenig definierter Rahmenvertrag nicht nur Anbieterinnen regelmässig vor Probleme, sondern steht auch dem (Haupt)Ziel des öffentlichen Beschaffungsrechts, effizient und wirtschaftlich zu beschaffen, entgegen. Aus vertragsrechtlicher Sicht stellt sich bei zu undefinierten Rahmenvertragsausschreibungen auch die Frage, ob überhaupt genügend Anhaltspunkte vorhanden sind, dass bereits eine bindende Offerte für den Abschluss eines Rahmenvertrages zu Stande kommen kann. Denn das Zustandekommen eines bindenden Vertrages erfordert eine übereinstimmende Willenserklärung über die wesentlichen Vertragsinhalte, wozu neben dem Preis in der Regel auch Mengenangaben und Lieferzeitpunkt gehören. Ist das Volumen und Leistungszeitpunkt in der Ausschreibung noch zu unklar oder zu weit gefasst, fehlt es an diesen wesentlichen Punkten. 

Sind diese in der Rahmenvertragsausschreibung nicht mal annähernd bestimmt oder mit dem Vorbehalt wesentlicher Änderungen versehen, ist fraglich, ob sich die Parteien überhaupt für etwas binden bzw. einen verbindlichen Preis offerieren können, wenn die dafür notwendigen Kalkulationsgrundlagen noch gar nicht genügend bestimmt sind. Im Einzelfall kann dies bei der Abrufung der Einzelverträge zu vertragsrechtlichen, aber auch beschaffungsrechtlichen Diskussionen und Problemen führen.

Rahmenverträge erfordern immer einen «Rahmen»

Rahmenverträge sind durchaus ein probates Mittel, um Leistungen und Lieferungen, welche man über eine gewisse Dauer benötigt, gesamthaft auszuschreiben. Auch wenn es gerade Sinn und Zweck des Rahmenvertrages ist, dass die genauen Mengen und Lieferzeitpunkte noch flexibel ausgestaltet werden und auf den aktuellen Bedarf reagiert werden kann, sollten in einer Ausschreibung zumindest gewisse Rahmenbedingungen in Bezug auf Mengen und Zeitpunkt festgelegt werden. Denn auch bei einem Rahmenvertrag muss zumindest ein «Rahmen» vorhanden sein, umso mehr, wenn danach die Abrufe bzw. Einzelverträge unbürokratisch und effizient erledigt werden sollen.

Umgang mit unklaren Mengen - mehrere Preise abfragen.

Natürlich gibt es immer wieder Konstellationen, in denen die effektiv nachgefragten Mengen in der Rahmenvertragsausschreibung noch nicht abgeschätzt werden können, sondern durch äussere Einflüsse im Laufe der Vertragslaufzeit stark schwanken. In solchen Fällen ist es ratsam, die Ausschreibung so auszugestalten, dass die Anbieterinnen für unterschiedliche Mengen auch unterschiedliche Einheitspreise anbieten können. So kann auch dem Gebot von Art. 2 IVöB, wirtschaftlich zu beschaffen, nachgelebt werden.

Unterschiedlichen Einheitspreisen für unterschiedliche Mengen kann mit einer Bewertung von verschiedenen Szenarien nach deren Eintretenswahrscheinlichkeit Rechnung getragen werden. Dabei erhält das Angebot beim Zuschlagskriterium Preis die höchste Punktzahl, welches bei der Bewertung verschiedener realistischen Szenarien als Gesamtes bzw. im Durschnitt am günstigsten abschneidet. Damit kann auch der Gefahr von Spekulationen in den einzelnen Preiskategorien entgegen gewirkt werden.